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《三明市万寿岩遗址保护管理条例》政策解读

发布时间:2018-06-08 16:43    来源:市文化广电新闻出版局    字号:

  一、制定本条例的必要性

  万寿岩遗址是2000年度全国十大考古新发现之一,第五批全国重点文物保护单位,全国“十一五、十二五”百项大遗址之一,发掘出土的遗迹和遗物弥足珍贵,涉台意义重大。为保护好遗址,2000年2月25日三明市人民政府印发了《三明市万寿岩旧石器时代文化遗址保护管理规定》,该规定实施以来,对于提高市民的文物保护意识,加强万寿岩遗址保护工作起了重要作用。但是,随着经济社会快速发展,尤其是党的十八大以来,万寿岩遗址保护面临许多新情况、新问题,遗址开发利用工作面临新形势、新任务,当地居民生产、生活及经济建设对遗址本体及其自然环境保护造成不良影响,遗址公园建设等开发利用工作迫在眉睫,旧的管理规定已不能适应万寿岩遗址的保护需要。部分市人大代表多次提出加强万寿岩遗址保护的立法议案,一些社会有识之士也呼吁加强遗址保护。为应对万寿岩遗址保护新形势,适应文物管理工作新常态,回应人大代表和群众关切,加大保护力度,合理利用历史文化资源,让文化遗产更好地惠及人民群众,国家、省有关部门及市委、市政府对加强万寿岩遗址保护管理工作作出了部署。按照部署和贯彻落实习总书记一系列文物保护的指导精神。制定一部具有综合性、全局性、基础性的保护管理条例,是十分必要的。有利于形成与万寿岩遗址保护利用相适应,立足我市市情、体现时代特点,系统完备、科学规范、行之有效的地方文物保护法律制度体系,为做好万寿岩遗址文物保护利用工作提供坚实的法律制度保障。

  二、草案起草过程

  《三明市万寿岩遗址保护管理条例》自年初被市人大常委会列为2016年地方性法规立法计划以来,按照市人大的部署,第一时间制定相关方案,扎实推进立法各项工作。

  一是成立工作领导小组。市文广新局为加强立法工作的组织和起草工作,于2016年5月初成立了“三明市文化广电新闻出版局历史文化保护立法工作领导小组”,并组织相关专业人员组成专门起草班子,着手《三明市万寿岩遗址保护管理条例》的起草工作。

  二是广泛收集各地同类遗址立法资料。为确保立法质量,收集了北京周口店遗址、杭州良渚遗址、郑州商代遗址、西安大明宫遗址、安徽凌家滩遗址、黑龙江省唐渤海遗址等有关相近遗址保护管理方面的立法资料。借鉴有益经验,但绝不照抄照搬,立足我市实际,体现地域特色。

  三是多次组织专题讨论。市文广新局在万寿岩遗址开展实地调研的基础上,先后召开立法工作起草小组成员专题会议,集中汇集、整理万寿岩遗址保护管理、开发利用等方面需要通过立法解决的问题,确定草案起草框架。草案完稿后,市文广新局又组织相关单位人员进行讨论,多次征求各部门意见,充分听取有关法律专家的建议和意见。在此基础上,法制办会同市文广新局经过认真研究、反复修改,形成了《万寿岩遗址保护管理条例(草案)》。

  三、草案的主要内容

  草案包括总则、保护与管理、展示与利用、法律责任、附则共五章三十五条。

  (一)关于万寿岩遗址概念、条例适用范围和保护对象

  万寿岩遗址是一处旧石器时代遗址,人们根据其文化性质、内涵等因素叫法不一,概念模糊。为此,草案规定:“万寿岩遗址是指位于本市三元区岩前镇岩前村西北被国务院公布为全国重点文物保护单位的旧石器时代文化遗址。”

  对适用范围,草案在第三条规定:“在遗址保护范围和建设控制地带内从事文物保护、考古发掘、研究展示、开发利用、生产经营、生活居住、参观游览等活动的单位和个人,应当遵守本条例。”

  万寿岩遗址文物本体遗存丰富,既包括古人类、古动物化石、古植物化石,又包括古人类文化遗存和自然遗存等。为此,草案对遗址文物本体保护对象进行了明确规定:“遗址出土和埋藏的古人类化石、动植物化石、古人类文化遗存、自然遗存等依法属于国家所有,受本条例保护。”

  (二)关于万寿岩遗址保护范围、建设控制地带及环境协调区

  万寿岩遗址范围由保护范围和建设控制地带两部分构成,草案再次对由省人民政府公布的万寿岩遗址的保护范围和建设控制地带的四至范围进行了确认。但在近几年的实际保护过程中,遗址建设控制地带周边时常发生由于生产经营活动而危及遗址安全的情况,为此,草案还规定:“沿遗址建设控制地带外两千米范围内划定为遗址环境协调区。”

  (三)关于万寿岩遗址管理体制与管理职责

  现行的文物保护法规定,地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作,县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内,负责有关的文物保护工作。为此,草案第二章第七条规定:“市人民政府应当加强对遗址保护工作的领导,确保遗址安全”;“ 市、三元区文物行政主管部门对遗址保护实施监督管理”;“ 市发展改革、财政、公安、国土资源、环保、建设、城乡规划、农业、林业、水利、旅游、宗教事务等有关主管部门及三元区政府,应当按照各自职责,做好遗址保护的相关工作”;“ 三元区岩前镇人民政府和遗址保护范围、建设控制地带及环境协调区所在地的村民委员会,应当对公民开展宣传教育,协助做好遗址保护管理工作”。这样规定,明确了万寿岩遗址的保护管理体系,厘清了市、区两级政府和各有关行政部门及镇村各级不同的保护责任。草案还对遗址保护的应急管理和遗址保护管理机构必须履行的保护管理职责进行了规定。

  (四)关于万寿岩遗址保护的经费保障

  现行文化保护法规定,国家发展文物保护产业,所需经费列入本级财政预算。为此,草案规定:“市、三元区人民政府应当将遗址保护经费纳入同级财政预算,用于遗址的规划、保护、管理、整治、展示和利用等。遗址保护经费应当专款专用,严格管理,不得挪作他用”;“ 遗址管理机构的事业性收入,应专门用于遗址保护管理,任何单位或个人不得侵占、挪用”。草案鼓励社会力量支持万寿岩遗址的保护,规定:“鼓励公民、法人和其他组织通过捐资、捐赠和技术支持等各种方式参与遗址保护。对通过各种渠道筹集的保护资金,应当依法管理和利用,并接受监督”。

  (五)关于万寿岩遗址保护范围内及周边的建设管理和村民迁建权益

  现行的文物保护法规定,文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业,在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏历史风貌,工程设计方案根据文物保护单位级别需经相应的文物行政部门同意后报批。为此,草案在第二章第十四条中规定:“遗址保护区内,除依法许可建设遗址保护与展示设施外,不得进行其他工程建设或者爆破、钻探、挖掘等危害文物安全的作业”;“ 在建设控制地带内进行建设工程,设计方案应当经依法批准,建设工程的体量、风格、高度等应当符合保护规划的规定,与遗址景观相协调,不得破坏遗址风貌”。为杜绝遗址保护范围周边的生产经营活动对遗址及其环境产生污染和损害,草案还在第十五条中规定:“在保护范围和建设控制地带内禁止开展对遗址及其环境产生污染的生产经营活动,不得新建产生污染的工矿企业”;“ 建设控制地带内的原有建设用地应当加强生态景观建设和建筑设施的安全防护;对有安全隐患的设施应当加强监管,避免危及遗址安全”;“ 遗址环境协调区内不得新建对遗址环境产生影响的企业,确实需要建设的其他工业项目,在项目立项前应当征求市文物行政管理部门意见,并由环保部门出具环评意见”;“ 三元区人民政府及其有关单位对已有的污染遗址及其环境的设施,应当限期治理或搬迁,对遗址保护范围和建设控制地带周边遭到破坏的景观、植被等应当责令相关单位或责任人及时修复”。

  草案除严管严控遗址范围内的建设活动外,在第十七条中还对遗址范围内的村民迁建安置进行了规定:“遗址保护范围和建设控制地带内,不得新批宅基地,并依法将土地逐步调整为遗址保护用地”;“ 三元区人民政府应当按照保护规划逐步迁出并安置保护范围内原有村民。遗址建设控制地带内原有住宅不符合保护规划的,岩前镇人民政府和遗址所在地的村民委员会应当结合改善镇、村环境和提高群众生活水平进行整治”;“ 按照遗址保护规划调整土地性质、迁出和整治村民住宅应当依法予以补偿、补助”。这些规定理顺了遗址保护与经济建设的关系和遗址保护与群众利益的关系,从改善村民居住环境,提高居民生活水平出发,逐步整治遗址内现有住宅,村民有序迁出安置,确立了补偿、补助制度,尊重和维护了当地村民的合法权益。

  (六)关于万寿岩遗址的考古发掘管理

  依据现行文物保护法及其他法律,草案规定了万寿岩遗址考古发掘的申报、审批、发掘程序,规定了考古发掘资料的处置方式。草案规定:“严格控制遗址考古发掘活动。确需在遗址保护范围和建设控制地带内进行考古调查、勘探和文物标本采集的,应当由考古调查、勘探单位提出工作计划,征求遗址保护管理机构的意见,经市文物行政管理部门组织专家论证,依法履行报批手续”;“考古发掘的文物,应当严格进行编号登记,由遗址保护管理机构收藏保管”。第十九条还规定:“经依法批准在万寿岩遗址保护范围内进行建设的工程项目,建设单位应当在开工前报请市文物行政主管部门组织考古发掘单位在工程范围内可能埋藏文物的区域进行考古调查、勘探”;“在进行工程建设过程中,任何单位和个人发现化石或者其他文化遗存的,应当保护现场,立即报告文物、国土资源等行政部门。文物、国土资源等行政部门应当依法及时处理”。

  草案还具体规定了在遗址保护范围和建设控制地带内的一系列禁止行为。

  (七)关于万寿岩遗址的规划编制和开发利用

  万寿岩遗址的保护利用要严格按保护规划进行,规划要和当地一系列规划统筹衔接。为此,草案第三章第二十二条中规定:“遗址的保护和管理,实行规划保护制度。市人民政府、三元区人民政府应当严格实施遗址保护规划,并根据保护规划制定具体的实施方案和计划,逐步落实”;“ 市政府有关部门和三元区人民政府编制、实施土地利用总体规划及详细性控制规划、城乡建设规划、风景名胜区规划和矿产资源勘察开发利用规划等,涉及遗址及保护范围与建设控制地带时,应当征求市文物行政管理部门意见”;“ 岩前村镇规划和建设,应当与遗址保护规划相协调,不得破坏万寿岩遗址周边的环境风貌”。

  遗址公园建设是万寿岩遗址现在及今后一段时间的重要工作任务,为此,草案第二十三条中规定:“市人民政府应当积极推进万寿岩国家考古遗址公园建设,完善各项基础设施,使遗址逐步形成具有保护、收藏、科研、参观、教育、休闲等功能的集旧石器时代文化体验、古人类科考、科普及爱国主义教育、山水风光游览的公共空间。”

  把科研成果惠及广大民众,如何展示也是工作的重点。为此,草案规定:“市人民政府对遗址出土的文物及科研成果应当以不断提升遗址博物馆展陈、建设遗址公园等形式及时向社会展示。遗址重要遗存应当以原址保护性展示和数据化展示为主要形式”;“ 遗址保护管理机构应当开展遗址突出普遍价值的诠释、展示和宣传,开展有关学术研究和交流,确保遗址突出普遍价值和内涵的有效阐释”。

  (八)关于违反本条例的法律责任

  依据现行的文物保护法,草案明确了破坏遗址及其环境的相关行为的法律责任。草案规定:“未经依法许可在遗址保护区内进行其他工程建设或者爆破、钻探、挖掘等危害文物安全的,由区级以上人民政府文物行政管理部门责令停止施工、恢复原状,并处十万元以上五十万元以下罚款”。草案对破坏遗址及其环境情节较轻的行为也分别明确了法律责任。

  草案还对相关行政部门、遗址保护工作人员在遗址保护中的不当行为进行了责任规定:“有关行政机关、遗址保护管理机构工作人员在遗址保护管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

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